Qual deveria ser a contribuição de cada estado para a NDC brasileira? Uma abordagem federativa para uma transição mais eficiente

Contribuição de cada território na trajetória para a neutralidade climática exige reconhecer que a diversidade brasileira pode ser força, não obstáculo, para cumprir a NDC 2035 - Foto: Divulgação

POR - WILLIAM WILLS*

O Brasil já definiu onde quer chegar. A nova Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) estabelece que, em 2035, as emissões líquidas brasileiras deverão estar entre 850 milhões e 1,05 bilhão de toneladas de CO₂ equivalente, tendo como horizonte a neutralidade climática em 2050. Mas há uma pergunta que ainda começamos a enfrentar: qual deve ser a contribuição de cada parte do território brasileiro para que o país alcance esse objetivo? Em uma federação continental, marcada por profundas diferenças econômicas, produtivas, sociais e ambientais, dificilmente a resposta será simplesmente exigir que todos façam a mesma coisa. Está chegando a hora de discutir não apenas a NDC brasileira, mas como construí-la de baixo para cima, alinhando União, estados e municípios em torno de uma trajetória comum.

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O Plano Clima deu um passo fundamental nessa direção ao transformar uma meta nacional em estratégias e metas para diferentes setores da economia. Energia, transportes, indústria, agricultura, cidades, resíduos e conservação da natureza passaram a ser tratados dentro de uma mesma trajetória de mitigação, buscando coerência entre políticas que historicamente foram planejadas de maneira separada. O próximo desafio é acrescentar uma nova dimensão a esse exercício: o território. As emissões acontecem nos estados e municípios; é ali também que investimentos serão realizados, florestas serão restauradas, infraestrutura será construída e empregos serão criados ou transformados. A implementação da NDC exigirá, portanto, uma governança climática verdadeiramente multinível, capaz de conectar prioridades nacionais, estratégias estaduais e decisões municipais. O mesmo raciocínio vale para adaptação, embora aqui nos concentremos na mitigação.

Os estados não partirão do zero. Nos últimos anos, governos estaduais vêm ampliando sua atuação climática, ainda que em velocidades muito diferentes. A segunda edição do Anuário Estadual de Mudanças Climáticas, publicada em 2026 pelo Centro Brasil no Clima, mostra um mosaico bastante heterogêneo. Alguns estados possuem planos estruturados de ação climática ou descarbonização; outros estão elaborando seus instrumentos; vários trabalham por meio de programas ou estratégias setoriais. Apenas seis unidades da Federação possuem hoje planos específicos de descarbonização, enquanto compromissos de neutralidade em 2050 aparecem, sob diferentes formatos, em diversas estratégias estaduais. É um movimento importante e que merece ser valorizado. Estados estão deixando de enxergar a política climática apenas como agenda federal e assumindo protagonismo próprio. Ao mesmo tempo, essa diversidade revela precisamente o próximo desafio da agenda brasileira.

Muitos desses compromissos foram construídos de forma independente. É compreensível. Diante da urgência climática e da ausência, durante muitos anos, de uma arquitetura nacional capaz de organizar o esforço federativo, estados mais ambiciosos avançaram por conta própria. Mas, à medida que o país passa da fase de formulação de compromissos para a de implementação, essa lógica precisa evoluir. O objetivo não deveria ser simplesmente fazer com que cada estado replique, dentro de suas fronteiras, a meta nacional de neutralidade. O objetivo deveria ser descobrir qual combinação de esforços estaduais permite ao Brasil cumprir sua NDC da forma mais eficiente, justa e economicamente inteligente possível. E menor custo, nesse contexto, não significa apenas gastar menos. Significa liberar recursos para investimentos produtivos, elevar a renda, preservar competitividade, gerar empregos e, em última instância, reduzir as desigualdades e melhorar o bem-estar da população.

Há uma lição importante na própria construção do Plano Clima. O modelo de projeção de cenários e minimização de custos BLUES, desenvolvido pela COPPE/UFRJ e utilizado para apoiar a definição da trajetória brasileira, analisa simultaneamente diferentes setores da economia e busca a combinação de tecnologias e medidas capaz de atingir as metas climáticas ao menor custo para o sistema como um todo. Não determina que todos os setores zerem suas emissões individualmente. Ao contrário: reconhece que algumas emissões são muito mais difíceis e custosas de eliminar do que outras. Na trajetória para 2050, permanecem emissões relevantes, particularmente de metano e óxido nitroso associados à agricultura e à pecuária, além de emissões residuais de energia, transportes e indústria. Para compensá-las, o país precisa produzir emissões negativas por meio da restauração de ecossistemas, aumento dos estoques naturais de carbono e tecnologias como captura e armazenamento de carbono associada à bioenergia, o BECCS. Em termos bastante simplificados, os exercícios apontam para uma ordem de grandeza próxima de 1 bilhão de toneladas de emissões positivas sendo compensadas por volume semelhante de remoções em 2050 — com a composição exata variando conforme as hipóteses tecnológicas e de uso da terra. É dessa compensação que surge o net-zero.

A questão é que o perfil de emissões e o potencial de remoção variam profundamente entre os estados brasileiros. Estados do Centro-Oeste concentram parcela importante do rebanho bovino brasileiro e, consequentemente, emissões difíceis de eliminar completamente. Em vários estados do Nordeste e do Sudeste, energia, transportes e indústria têm peso relativamente maior na estrutura de emissões. Já os estados amazônicos concentram grande parte das emissões históricas associadas à mudança do uso da terra, mas também enormes possibilidades futuras de restauração, regeneração e aumento dos estoques de carbono. O mesmo ocorre com as soluções tecnológicas. O potencial geológico para armazenamento de CO₂ é espacialmente concentrado e ainda cercado por incertezas técnicas, econômicas e regulatórias. A Petrobras já acumulou experiência relevante com a reinjeção de CO₂ nos reservatórios do pré-sal e iniciou novos projetos de armazenamento em reservatórios salinos. No Centro-Oeste, a produção de etanol de milho abre outra fronteira: em Lucas do Rio Verde, Mato Grosso, está em desenvolvimento aquele que a EPE identifica como o primeiro projeto BECCS em escala plena do país.

É justamente por isso que exigir, como princípio geral, que todos os estados sejam individualmente net-zero em 2050 pode não ser a solução mais racional para o Brasil. Um estado com grande concentração de atividades industriais ou agropecuárias de difícil abatimento poderá continuar apresentando emissões positivas mesmo fazendo tudo aquilo que econômica e tecnologicamente faz sentido. Outro, dotado de grandes áreas disponíveis para restauração ou condições excepcionais para remoção de carbono, poderá chegar a emissões líquidas negativas. Isso não significa que o primeiro esteja fracassando nem que o segundo esteja fazendo esforço excessivo. Significa apenas reconhecer que uma federação diversa pode alcançar um objetivo coletivo por meio de contribuições igualmente diversas. A questão relevante deixa de ser “quando cada estado chegará ao net-zero?” e passa a ser “qual é a contribuição mais adequada de cada estado para que o Brasil chegue ao net-zero?”.

Para responder a essa pergunta será necessário conhecer muito melhor as capacidades de cada unidade da Federação. Isso envolve combinar inventários estaduais de emissões, projeções de crescimento econômico, estrutura industrial, sistemas agrícolas, disponibilidade de energia renovável, infraestrutura, cobertura e uso da terra, áreas degradadas, potencial de restauração, condições geológicas para armazenamento de carbono e custos das diferentes alternativas de mitigação. A partir daí seria possível construir trajetórias estaduais compatíveis com a trajetória nacional. Em vez de compromissos genéricos, os governos estaduais passariam a trabalhar com metas mais realistas, tecnicamente fundamentadas e conectadas às oportunidades concretas de desenvolvimento de cada território. A política climática deixaria de ser apenas uma restrição sobre emissões para se tornar também um instrumento de planejamento econômico regional.

O resultado poderia ser uma espécie de pacto federativo climático. Não 27 pequenas NDCs independentes, mas 27 contribuições coordenadas para uma única NDC brasileira. Cada estado teria uma trajetória distinta, construída a partir de suas condições e potenciais, enquanto a soma dessas trajetórias estaria alinhada ao caminho de menor custo para o país. Isso permitiria também identificar onde investimentos públicos e privados produziriam maior retorno climático e econômico, organizar melhor a infraestrutura necessária à transição e orientar instrumentos nacionais de financiamento. Municípios e regiões metropolitanas poderiam então ser integrados a essa arquitetura nos setores em que suas competências são decisivas — como mobilidade urbana, resíduos, edificações e ordenamento territorial.

Naturalmente, distribuir fisicamente o esforço de mitigação de forma eficiente não significa distribuir seus custos da mesma maneira. Essa distinção é fundamental. Alguns estados poderão ter emissões líquidas positivas em 2050; outros, negativas. Mas não seria razoável simplesmente exigir que os territórios com maior potencial de remoção financiassem sozinhos os investimentos em reflorestamento, infraestrutura ou tecnologias que permitirão compensar emissões produzidas em outras partes do país. Uma arquitetura federativa poderia criar mecanismos de compensação: estados com grande presença de atividades hard to abate poderiam financiar parte das remoções realizadas em estados com elevado potencial para restauração, soluções baseadas na natureza, CCS ou BECCS. O futuro sistema brasileiro de comércio de emissões, fundos climáticos, transferências federativas e novos instrumentos financeiros poderão ajudar a construir essas pontes. Buscar a forma mais eficiente de reduzir emissões é apenas parte do desafio; também será preciso repartir de forma equilibrada os custos, benefícios e oportunidades entre os estados.

Essa discussão começa agora a ganhar forma no Brasil. O projeto Mitiga+, iniciativa do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima com apoio do UK PACT e liderada pelo Centro Brasil no Clima, pretende justamente avançar nessa direção, ao compreender melhor as capacidades de mitigação dos estados, estimar como diferentes contribuições estaduais podem se combinar para o cumprimento da NDC e fortalecer os mecanismos de governança capazes de articular União, estados e municípios. É um primeiro passo para transformar uma meta nacional em um esforço verdadeiramente federativo, no qual as diferenças entre os territórios sejam incorporadas ao planejamento climático, em vez de tratadas de forma isolada, com cada estado olhando apenas para dentro de suas próprias fronteiras e sem explorar plenamente as sinergias possíveis.

Não se trata de encontrar uma fórmula definitiva para repartir a NDC brasileira entre os estados, mas de construir uma lógica de coordenação capaz de reconhecer suas diferenças e transformá-las em complementaridades. Se cada território tem capacidades, custos e oportunidades distintos, o desafio é fazer com que essas contribuições se somem de forma coerente ao objetivo nacional. Para isso, será essencial avançar na governança climática multinível, aproximando União, estados e municípios em torno de uma mesma trajetória.

Transformar a diversidade brasileira em força — e não em fragmentação — será decisivo para acelerar a implementação da agenda climática e entregar resultados no tempo que a urgência exige. Em um país desigual, com capacidade limitada de investimento e alto custo de capital, coordenar melhor os esforços e reduzir o custo da transição não é apenas uma questão de eficiência, mas condição para que a ambição climática seja economicamente viável, socialmente sustentável e capaz de se traduzir em desenvolvimento. Se soubermos alinhar essas diferenças em torno de um projeto comum, o federalismo brasileiro pode deixar de ser visto como um obstáculo e se tornar uma das maiores forças para o país cumprir sua NDC e liderar, na prática, a transição para uma economia de baixo carbono.

*William Wills - Diretor Técnico do Centro Brasil no Clima (CBC), engenheiro eletricista pela UFRJ, Mestre, Doutor e Pós-Doutor em Planejamento Energético pela COPPE/UFRJ, com mais de duas décadas de atuação na interface entre ciência, política pública, setor privado e agenda climática. É sócio-diretor da EOS Consultoria e consultor sênior do CentroClima/COPPE/UFRJ, tendo liderado e coordenado projetos estratégicos em mitigação, transição energética, precificação de carbono, modelagem macroeconômica, financiamento climático e transição justa. Colunista do portal Neo Mondo.