A Geopolítica da Economia do Plástico

Geopolítica transforma o plástico em uma disputa entre quem exige limites à produção e quem insiste em administrar apenas o resíduo - Imagem gerada por IA - Ilustrativa/Neo Mondo

POR – CARLOS PRIMO BRAGA*, COLUNISTA DO NEO MONDO

É um fato que os plásticos são uma parte integral do mundo moderno. O Século XX foi, por vezes, caracterizado como a Era do Plástico. Nas últimas décadas, porém, o plástico passou a receber uma atenção crescente em virtude de suas externalidades negativas para o meio-ambiente e para a saúde humana.

Há uma certa ironia na evolução das percepções sobre o papel do plástico na economia mundial. As origens da era do plástico estão associadas com a necessidade de se obter alternativas para materiais disponíveis na natureza, que se encontravam pressionados por uma demanda crescente. O caso mais emblemático surgiu no contexto da escassez de marfim como insumo para a produção de bolas de bilhar em virtude da caça de elefantes.

Em 1864, a Scientific American anunciou uma competição financiada pela indústria de mesas de bilhar (com um prêmio de US$10.000,00; o equivalente a US$213.000,00 em valores atuais). A competição tinha como objetivo identificar opções para a substituição do marfim como matéria-prima para a produção de bolas de bilhar. John Wesley Hyatt desenvolveu uma alternativa baseada em celuloide (material derivado da nitrocelulose e cânfora) e ao invés de aceitar o prêmio, o que exigiria abdicar dos seus direitos de propriedade, preferiu patentear a invenção em 1869. Esse episódio costuma ser identificado como a origem histórica da indústria moderna do plástico ao gerar o primeiro polímero sintético, abrindo o caminho para a evolução do plástico comercial.

A palavra plástico é derivada do grego (plastikós) e indica um material flexível e facilmente moldado. O termo se popularizou como uma forma de identificar polímeros (materiais “de muitas partes”). Polímeros são formados por longas cadeias de moléculas e são abundantes na natureza (por exemplo, celulose, as proteínas que constituem os nossos músculos, a nossa pele...). Plásticos sintéticos foram inicialmente derivados de polímeros naturais (por exemplo, celulose), mas apresentavam uma versatilidade muito maior do que os “plásticos” naturais.

Em 1907, Leo Baekeland inventou o primeiro plástico totalmente sintético (Bakelite), que utilizado como isolante elétrico teve um papel importante na eletrificação da economia dos EUA. A indústria petroquímica passou a dedicar recursos crescentes para pesquisa e desenvolvimento com respeito a produtos sintéticos. Durante a Segunda Guerra Mundial, a produção de plásticos nos EUA cresceu cerca de 300% com o material sendo utilizado, por exemplo, para a produção de paraquedas (nylon), como uma alternativa para janelas de aviões (plexiglas) e na produção de pentes utilizados pelas tropas dos EUA (substituindo o uso de borracha). No pós-guerra, o consumo de plásticos continuou a se expandir como substituto para aço na indústria automobilística, papel na indústria de embalagens, madeira na manufatura de mobílias e no contexto de artigos de consumo, brinquedos etc.

Os plásticos sintéticos são derivados principalmente de moléculas de hidrocarbonetos (compostos formados por hidrogênio e carbono). A quase totalidade dos plásticos modernos são produzidos a partir de produtos químicos derivados de combustíveis fósseis. Plásticos se tornaram onipresentes no dia a dia de sociedades ao redor do mundo em virtude do seu custo competitivo e durabilidade. Gradualmente, porém, a preocupação com respeito às externalidades negativas dos plásticos e os seus efeitos para a saúde humana começaram a alterar percepções.

Um novo capítulo

A reputação da indústria de plástico começou a ser afetada de forma significativa na década de 1970 à medida em que a preocupação com a poluição associada com o lixo plástico se tornou um tema importante no contexto da proteção do meio-ambiente. Plásticos tipicamente não são biodegradáveis e, por conseguinte, o lixo plástico tende a se acumular, permanecendo na natureza por centenas de anos.

A acumulação de lixo plástico na terra, rios, lagos e no oceano alavancou o interesse científico na avaliação dos seus impactos na cadeia alimentar, qualidade da água e da atmosfera. Em 2009, um estudo compreensivo desses efeitos foi publicado (R.C. Thompson et al., “Plastics, the environment and human health: current consensus and future trends,” Phil. Trans. R. Soc. B (27 July 2009): 2153-2166). Nos anos seguintes, ocorreu uma expansão significativa de estudos sobre as externalidades negativas do plástico, inclusive sobre o tema de poluição por microplásticos (tipicamente partículas de plásticos < 5 mm).

A imprensa e as organizações não-governamentais contribuíram para aumentar a atenção em países desenvolvidos e em desenvolvimento sobre a questão da poluição associada com o plástico. É interessante observar que o Dicionário Collins escolheu a expressão “single-use” como a “palavra” do ano em 2018, refletindo o aumento na sua utilização (4x) desde 2013. O termo se tornou a referência básica com respeito à contradição do uso de materiais duráveis (em particular, plásticos) para viabilizar atos de consumo. Nesse contexto, a expressão passou a simbolizar a luta contra consumo não-sustentável, tornando-se um ponto de referência em campanhas de proteção do meio-ambiente. Governos ao redor do mundo introduziram restrições ao uso de certos plásticos em mais de 100 países. A reação da indústria petroquímica, por sua vez, foi enfatizar o papel da reciclagem como forma de controlar a poluição, muito embora cerca de 90% dos plásticos produzidos não sejam reciclados.

A pressão para a adoção de tratados internacionais em resposta à “crise” dos plásticos aumentou significativamente. A proliferação de discussões sobre o tema e tentativas de se negociar acordos multilaterais nesses últimos anos refletem o zeitgeist da atualidade. A realidade, porém, é que diferenças de abordagem nas legislações nacionais, o poder de lobbies associados com a indústria petroquímica e o tenso cenário geopolítico atual têm dificultado progresso nessas negociações.

A geopolítica de negociações multilaterais

Negociações multilaterais, incluindo recomendações para o combate à poluição, produziram uma série de tratados internacionais nas últimas décadas (Convenção de Basileia, Convenção de Roterdã, Convenção de Estocolmo, Acordo de Paris). Em março de 2022, a Assembleia das Nações Unidas para o Meio-Ambiente (United Nations Environment Assembly, UNEA, o principal órgão decisório da ONU para questões ambientais globais), estabeleceu o Intergovernmental Negotiating Committee (INC) com o objetivo explícito de controlar a poluição associada com plásticos.

O início das negociações foi apoiado unanimemente por 175 países em 2022. O objetivo era o de concluir o acordo ao final de 2024. Ao longo dos vários ciclos de negociações desde então, porém, as dificuldades de se alcançar um consenso com respeito a um acordo vinculativo (binding agreement) se tornaram evidentes. A ambição de se elaborar um tratado abordando o “ciclo de vida completo” da indústria de plástico gerou reações distintas entre países e comunidades. A complexidade de um acordo com essas características contrasta com acordos internacionais existentes e legislações locais que tipicamente abordam o problema da poluição principalmente no contexto de intervenções “a jusante” (downstream interventions) focadas na coleta, incineração, reciclagem e reaproveitamento de resíduos plásticos.

Ao propor uma abordagem holística para as negociações, incluindo a necessidade da adoção de intervenções a montante (upstream interventions; i.e., impactando as causas iniciais do processo), as negociações passaram a ser dominadas pelo confronto entre países que são significativamente afetados pela poluição (por exemplo, pequenos países insulares em desenvolvimento) e aqueles que têm no setor petroquímico um pilar importante para as suas economias. Não surpreende, portanto, que os EUA, a Rússia, o Irã e os países árabes apoiem intervenções a jusante enquanto os países favoráveis a uma abordagem holística enfatizem intervenções a montante, incluindo medidas destinadas a limitar a produção de plástico. De uma forma esquemática essas estratégias são capturadas pelas seguintes proposições: “se você enfrentar a poluição dos plásticos, não deveria haver um problema com a produção de plásticos, já que o problema é a poluição, não os plásticos per se” como observado por um delegado da Arábia Saudita versus “você não pode enxugar o chão com a torneira ligada” como observado por um delegado de Fiji...

Os embates vão além daqueles associados com as diferenças entre países que apoiam um acordo ambicioso (uma coalizão liderada inicialmente pela Noruega e Ruanda e que hoje agrega mais de uma centena de países, incluindo a União Europeia, Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento, várias nações africanas e o Reino Unido) e aqueles que se opõem a limites de produção (em particular, os “petroestados” do Golfo Pérsico e a Rússia). Divergências também marcam as posições de países em desenvolvimento e países desenvolvidos com relação a ajuda financeira e tecnológica para países de baixa-renda que são caracterizados por vulnerabilidades significativas associadas com o impacto da poluição de plásticos.

Cabe também assinalar que as posições de alguns países têm se alterado ao longo das negociações. Os EUA, por exemplo, tinham uma posição mais flexível durante a administração Biden e apoiavam a adoção de uma abordagem relativamente ambiciosa para o tratado (por exemplo, a possibilidade de reduções na produção de plásticos e controles no uso de aditivos químicos), mas não o estabelecimento de limites rígidos de produção. Com a administração Trump, porém, os EUA passaram a se alinhar com o bloco de países de baixa ambição que participam nas negociações.

A China, por sua vez, tem adotado uma posição mais matizada, refletindo a sua posição como o maior produtor e consumidor de plásticos em paralelo com as suas aspirações de liderança global com respeito ao meio-ambiente. A diplomacia brasileira também tem trilhado uma trajetória conservadora com respeito ao posicionamento do Brasil nas negociações do INC. Por exemplo, durante a Third United Nations Ocean Conference em Nice em junho de 2025, um documento (The Nice wake up call for an ambitious plastics treaty) a favor de um resultado ambicioso para as negociações sendo conduzidas no âmbito do INC foi assinado por 97 países. O Presidente Lula participou do evento, mas o Brasil não assinou o “Apelo de Nice” sob o argumento que ele não oferecia garantias financeiras suficientes para a eventual implementação do acordo multilateral para o controle da poluição dos plásticos.

Considerações finais

É difícil fazer um prognóstico otimista para a conclusão de um acordo ambicioso no contexto das negociações do INC. Os países que se opõem a um tratado holístico (em particular, os “petroestados”) têm se especializado em utilizar procedimentos que dificultam as negociações. A evolução do texto sendo negociado tem sido caracterizado por modificações que enfraquecem as seções associadas com intervenções a montante e a estrutura de governança do acordo. É evidente também que os EUA continuarão a se opor a um acordo que venha a limitar a sua soberania, como aliás tem sido a sua posição tradicional em acordos multilaterais sobre o meio-ambiente.

 Um aspecto positivo nesse processo é que as evidências científicas sobre as externalidades negativas dos plásticos vêm se acumulando. É possível que essas evidências venham a influenciar o posicionamento de governos, que hoje têm uma posição contrária a um acordo ambicioso. Uma mudança na posição de países como o Brasil, a China e a Índia seria fundamental para um resultado positivo das negociações.

Por fim, uma forma de viabilizar progresso seria a adoção de uma regra decisória baseada em voto majoritário, como é o caso nas convenções de Basileia, Roterdã e Estocolmo. Essa mudança, a ser adotada em situações de impasse sobre temas importantes por causa da regra de consenso, poderia introduzir um novo dinamismo nas negociações.

*Carlos A. Primo Braga é atualmente Professor Associado da Fundação Dom Cabral, Brasil.  Ele é também Professor Visitante do El Colégio de México. No período 2012-15, ele foi professor de Economia Política Internacional no IMD e Diretor do Evian Group@IMD, Suíça. Anteriormente como funcionário do Banco Mundial (1991-2012), atuou como Representante Especial e Diretor para a Europa, Relações Externas (2011-12); Diretor, Política Econômica e Dívida (2008-2010); Vice-Presidente e Secretário Corporativo Interino do Grupo Banco Mundial (2010); Secretário Executivo Interino do Comitê de Desenvolvimento do FMI/Banco Mundial (2010); e Administrador do programa infoDev (1997-2001). Foi também “Fulbright Scholar” (1988-89) e professor visitante (1988-98) na Paul Nitze School of Advanced International Studies, The Johns Hopkins University; Professor Assistente de Economia, FEA/USP (1984-91); e pesquisador senior da FIPE, São Paulo. Ele tem títulos de Ph.D., Economia, University of Illinois at Urbana-Champaign (1984), Mestrado, Economia, USP (1980), e Engenharia Mecânica, ITA (1976). Colunista do portal Neo Mondo.

Este conteúdo integra o especial Economia do Plástico 2026 — Plástico, sociedade e natureza: uma relação que precisa ser reinventada, produzido pelo Neo Mondo para inaugurar a Coleção Neo Mondo, série bimestral dedicada aos grandes sistemas que definem o século.